E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.Buenos Aires, 12 de junio de 1997.Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por CésarArgentino Bustos en representación de Emisiones PlatensesS.A. en la causa Emisiones Platenses S.A. s/ acción de am-paro", para decidir sobre su procedencia.Considerando:1°) Que la empresa periodística Emisiones Platen-ses S.A. promovió acción de amparo contra el intendente dela ciudad de La Plata para que se dispusiera judicialmentela adquisición de espacios de publicidad oficial en el dia-rio de su propiedad "Hoy en la Noticia", en condicionesrazonablemente equitativas y similares a las previstasrespecto del periódico "El Día" de dicha ciudad por eldecreto municipal 578.2°) Que al no haber respondido el demandado elpedido de informes solicitado por el juez de grado, se ledio por decaído el derecho a que se refiere el art. 10 dela ley provincial 7166, a pesar de lo cual dicho juezadmitió, en respuesta a una medida para mejor proveer, laagregación de un oficio del intendente que daba cuenta delas razones en las que se había fundado la distribución dela publicidad oficial.3°) Que, al resolver sobre el fondo del asunto,el magistrado entendió que la decisión de la comuna deutilizar un solo medio local para la difusión de lapublicidad oficial resultaba inatacable a la luz de lodispuesto por la ley orgánica de municipalidades (decreto-ley 6769), razón por la cual consideró que no existía actou omisión de la administración que alterara o amenazara conarbitrariedad o-//-
-//- ilegalidad manifiesta algún derecho o garantía tuteladopor la Carta Magna.4°) Que, apelado dicho pronunciamiento por la de-mandante, la alzada estimó que el juzgador había obrado pru-dentemente al requerir dicha medida y que, de todos modos,resultaba improcedente la demanda de amparo intentada porquela Constitución Nacional sólo había fijado límites a la cen-sura y a la intromisión de la justicia en los denominados de-litos de imprenta, pero no había impuesto una reglamentaciónpositiva tendiente a asegurar mercados para las publicacioneso garantías económicas a los editores.5°) Que la cámara tuvo en cuenta también que la li-bertad de prensa no era un derecho absoluto y que podía serreglamentado; que el recurrente pretendía la asignación de uncupo publicitario que violentaba la filosofía económica detinte liberal que emanaba de la Ley Fundamental y que laconducta de la comuna se había mantenido dentro de los márge-nes previstos por el mencionado decreto-ley que autorizaba lapublicidad oficial en un solo medio mediante la contratacióndirecta, con la facultad para el Departamento Ejecutivo derecurrir a otras vías alternativas para difundir la laborgubernamental.6°) Que la demandante dedujo recurso de inaplicabi-lidad de ley que fue declarado mal concedido por la SupremaCorte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires porque con-sideró que la decisión recaída en una causa de amparo no era,en principio, recurrible en virtud de lo dispuesto por losarts. 24 de la ley 7166 y 414, último párrafo, del Código deProcedimiento Penal, y porque no bastaba para admitir-//-
2 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//- el remedio local el hecho de haber introducido unaalegación de carácter constitucional.7°) Que, por otra parte, dicha corte estimóinadmisible el recurso de inconstitucionalidad planteadopor la empresa periodística porque no se había cuestionadola validez de alguna ley, decreto, ordenanza o reglamentoen los términos del art. 161, inc. 1°, de la constituciónprovincial, ni se había planteado y resuelto en lainstancia ordinaria ningún caso en el marco de esa normasuperior.8°) Que contra la decisión que desestimó elrecurso de inaplicabilidad de ley, la actora dedujo laapelación del art. 14 de la ley 48 y planteó agravios quesuscitan cuestión federal para su examen por la víaintentada, habida cuenta de que se vinculan con lainteligencia de los arts. 14 y 32 de la ConstituciónNacional y 13 del Pacto de San José de Costa Rica y elfallo del superior tribunal de la causa ha sido contrario ala validez del derecho invocado por la recurrente sobre labase de dichas normas (confr. causa H.21.XXX, "HoracioConesa Mones Ruiz c/ Diario Pregón s/ recurso deinconstitucionalidad y casación" del 23 de abril de 1996).9°) Que, antes de entrar al tema de fondo,corresponde señalar que las impugnaciones vinculadas con laforma en que se dispuso la medida para mejor proveerresultan ineficaces para considerar que haya existido unatransgresión al régimen legal del amparo previsto en elámbito de la Provincia de Buenos Aires, aparte de que dichamedida fue tomada por el juez de primera instancia en elmarco de las facultades otorgadas por el art. 14 de la ley7166, sin que se ad-//-
-//-vierta razón de mérito suficiente para revisar un temaprocesal resuelto por el tribunal de la causa con argumentosde igual carácter que, más allá de su acierto o error, bastanpara excluir la arbitrariedad alegada.10) Que el recurrente afirma que la garantía de lalibertad de prensa consagrada por el art. 32 de la Constitu-ción Nacional no queda limitada a la libre difusión de lasideas sin censura previa, sino que también alcanza a la pro-hibición de imponer discriminaciones en la distribución depublicidad oficial entre diversos medios de prensa, tal comoresulta de los arts. 1, 2, 3, 6, 7 y 10 de la Declaración He-misférica sobre Libertad de Expresión (Declaración de Chapul-tepec) y surge implícitamente incluida en los arts. 14 y 32de la Constitución Nacional y 13 de la Convención Americanasobre Derechos Humanos.11) Que la actora también alegó -en respaldo de suacción de amparo- la existencia de un trato discriminatoriopor el intendente de la ciudad de La Plata al no haberleconferido una porción idéntica de compra de espacio de publi-cidad que la conferida al otro medio local, lo cual violabalo dispuesto por los arts. 43, segundo párrafo, y 75, inc.22, de la Constitución Nacional, 11 y 43 de la Constituciónde la Provincia de Buenos Aires y por la ley 23.592.12) Que aquella parte aduce también que existe untrato diferente que se centra en un aspecto principal: dadoque el diario "El Día" recibe para publicar información pú-blica por un precio en dinero y el periódico de la apelanteno se encuentra favorecido por esa utilidad, sostiene que elderecho a la información no se agota en la posibilidad de-//-
3 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//- acceder a las fuentes ya que también contempla el de-recho a informar y a ser informado, derechos que se venafectados por la forma en la que el demandado distribuye lapublicidad oficial, actitud que produce una discriminaciónen perjuicio de sus lectores que deben recurrir al otrodiario platense para tener un debido conocimiento de losactos gubernamentales en el ámbito local.13) Que la diversidad de temas que el casosuscita justifica recordar que la Corte ha sostenido que laverdadera esencia del derecho a la libertad de imprentaradica fundamentalmente en el reconocimiento de que todoslos hombres gozan de la facultad de publicar sus ideas pormedio de la prensa sin censura previa, esto es, sin previocontrol de la autoridad sobre lo que se va a decir (Fallos:269:189 y 315:632), como también que dicha libertad tieneun sentido más amplio que la mera exclusión de esa clase decensura y la protección constitucional debe imponer unmanejo especialmente cuidadoso de las normas ycircunstancias relevantes para impedir la obstrucción oentorpecimiento de la prensa libre y de sus funcionesesenciales (Fallos: 257:308 y 311: 2553).14) Que, a luz de tales precedentes, correspondeprecisar el alcance de la pretensión de la demandante paradeterminar cuáles son los derechos supuestamente agraviadospor el poder administrador municipal, ya que aquélla noafirma que la comuna platense haya afectado la libertad deprensa en la concepción más literal de esa garantía, puesno existe acto gubernamental dirigido a censurar o reprimirel libre flujo de las ideas que se pretendían difundir, niha-//-
-//- quedado evidenciado que se presenten en el sub examineactividades perjudiciales para la apelante originadas en elámbito estatal y proyectadas a afectar el derecho a lalibre expresión de las ideas de los editores o periodistas.15) Que al examinar los temas referidos no debeprescindirse del rango particularmente elevado que la Consti-tución Nacional ha dado al derecho de expresar las ideas porla prensa (confr. Fallos: 311:2553 y 315:1492), lo que noobsta a que deba precisarse que el art. 32 sólo dispone undeber de abstención por parte del Congreso de dictar leyesque restrinjan la libertad de imprenta, mas no establece underecho explícito o implícito de los medios de prensa arecibir fondos del gobierno estatal, provincial o comunal, nise impone actividad concreta al Poder Legislativo parapromover su desarrollo, a diferencia de lo que ocurre, porejemplo, con las disposiciones que resultan del art. 75,incs. 11 y 16.16) Que por ser ello así no es posible imputar a lareferida autoridad omisión alguna que hubiese afectado orestringido con ilegalidad manifiesta los derechos y garantí-as constitucionales (art. 43), toda vez que resultaba presu-puesto necesario para aplicar dicha norma la demostración dela existencia de una regla que impusiera a la comuna el deberde ampliar el marco de la libertad de prensa mediante ladistribución de la publicidad oficial en favor de las empre-sas periodísticas en los términos requeridos en la demanda.17) Que es verdad que la Constitución Nacional -queha puesto su norte en la garantía de las libertades públicasy privadas- ha consagrado implícitamente una obliga-//-
4 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//-ción gubernamental de proteger a la empresaperiodística de aquellas acciones que afecten su normaldesenvolvimiento y, en particular, de maniobras monopólicasque perjudiquen su regular funcionamiento o de actividadesde competencia desleal que vayan en menoscabo de la librepropalación de las ideas mediante la prensa.18) Que, sin embargo, la restricción estatal oprivada al normal despliegue de los órganos periodísticos -que debe ser evitada mediante una eficaz intervenciónjurisdiccional- consiste en una actividad distinta a lasupuesta negativa a brindar propaganda por un precio endinero. Aquélla afecta el ejercicio mismo de la libertad deexpresión en cuanto impide o dificulta directamente lalibertad de prensa -sea por la censura previa, porimpuestos improcedentes o cualesquiera medidas impeditivasde la exposición de las ideas- mientras que la negativa delórgano gubernamental a aportar fondos públicos en la formarequerida por la recurrente, sólo se enfrenta con lahabilidad del empresario de prensa en el ámbito privado, locual se encuentra dentro del riesgo propio de ese negocio.19) Que tal distinción resulta relevante pues laintervención jurisdiccional es necesaria para proteger yneutralizar los agravios a una garantía superiorespecialmente protegida, mientras que dicha habilidad delempresario de prensa es parte de una ocupación privada -generalmente con fines de lucro- y destinada a lasatisfacción de las necesidades propias y ajenas deexpresión de las ideas en el marco de una sociedad abiertay en un mercado competitivo.20) Que la admisión de dicho derecho -implícito-a-//-
-//- recibir publicidad del Estado invocado por la recurrenteconvertiría a la empresa periodística -por el solo hecho deserlo- en una categoría privilegiada respecto de otrasindustrias con violación a lo dispuesto por el art. 16 de laConstitución Nacional, pues la relevante posición en que seencuentra la libertad de prensa dentro del sistema constitu-cional argentino, no la transforma en una garantía hegemónicade todos los otros derechos tutelados y exenta de todocontrol jurisdiccional.21) Que el recurrente también fundó su demanda enque la libertad de expresión contiene la de dar y recibir in-formación que contempla el derecho de toda persona a la li-bertad de pensamiento y de expresión, y comprende a la liber-tad de buscar, recibir y difundir información e ideas de todaíndole sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, porescrito o en forma impresa o artística o por cualquier otroprocedimiento de su elección, libertad que no puede serrestringida por vías o medios indirectos, tales como el abusode controles oficiales o particulares de papel para perió-dicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y apara-tos usados en la difusión de información o por cualesquieraotros medios encaminados a impedir la comunicación y la cir-culación de ideas u opiniones (conf. art. 13, incs. 1° y 3°,de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificadapor la ley 23.054).22) Que aun cuando el contenido de la libertad deexpresión aparece precisado en dicha convención, no puede en-tenderse que el derecho a que se refiere y su correlativo de-ber de abstenerse de medidas que la afecten, derive en pre-//-
5 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//-rrogativas concretas a recibir publicidad oficial.Dicha convención consagra un precepto que mira a lalibertad desde una perspectiva negativa -dejar que losmedios publiquen lo que deseen- para evitar la intrusióngubernamental y no desde un criterio dirigido a fortalecerla independencia de los órganos de prensa mediante elaporte económico a todos los medios que así lo requieran.23) Que, pese a ello, la demandante sostiene quelos principios sustentados por la Constitución Nacional deprotección privilegiada de la libertad de prensa no sehabrían cumplido porque el municipio otorgó la exclusividaden la distribución de la publicidad oficial a un solo mediolocal.El fundamento implícito de la recurrente es que la interfe-rencia gubernamental consagraría -por el peso mismo de suinfluencia financiera- una preeminencia en beneficio de unmedio respecto de otro, que vería restringida la normalcirculación de sus periódicos a raíz de la participacióngravitante del municipio en el libre mercado. La parcial yfavoritista distribución de la propaganda públicaimportaría una restricción injusta a la libertad de prensaal fomentar unos medios periodísticos en perjuicio deotros, lo que permitiría inferir -en tales casos- laregulación del mercado mediante decisiones gubernamentalesque afectarían o restringirían los canales de expresión deórganos contrarios a la posición del gobierno de turno.24) Que, al margen de las razones ya expresadas,cabe señalar que la transformación producida de los mediosde comunicación masiva -que ha sido considerada por laCorte en el precedente de Fallos: 315:1492- no ha generadouna-//-
-//- obligación positiva en cabeza de la comuna para apoyar aun periódico a fin de mantener la igualdad en el grado decompetición en el marco de los recursos financieros con otroque disputa a los mismos consumidores el mercado periodísti-co, a menos que se demuestre -lo que no ha ocurrido en elcaso- que la decisión respecto a la forma de distribución dela publicidad gubernamental encubra una maniobra para des-truir o restringir el derecho de imprenta de la recurrente.25) Que, en consecuencia, los arts. 14 y 32 de laConstitución Nacional y el art. 13 de la Convención Americanasobre Derechos Humanos no consagran un derecho implícito delas empresas periodísticas a obtener fondos estatales enconcepto de publicidad, de modo que corresponde -una vez des-pejado ese fundamento del recurso de amparo- considerar si ladifusión de propaganda pública podría afectar la garantíaconstitucional del art. 32 y, en caso afirmativo, señalar lossupuestos en que esa lesión resultaría configurada a la luzde lo dispuesto por esas normas y de la jurisprudenciaelaborada por el Tribunal.26) Que es necesario tener en cuenta, en primerlugar, que la decisión de la comuna -evidenciada por el de-creto municipal 578- importa básicamente un acto de adquisi-ción de un espacio publicitario en el diario "El Día", sinque se haya demostrado que se trate de un subsidio o subven-ción explícita del gobierno municipal en favor de ese perió-dico, a pesar de que la parte ha procurado poner de manifies-to un supuesto trato discriminatorio en menoscabo de la em-presa periodística demandante. El ejercicio de tal facultaden el ámbito de las decisiones discrecionales dirigidas al-//-
6 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//- buen gasto de los dineros públicos no puede serconsiderado exclusivamente un acto dirigido -mediata oinmediatamente- a agraviar alguna de las garantías alegadasen el recurso de amparo.27) Que, por otro lado, la explicación dada porel municipio en el sentido de que reproduce habitualmentetal propaganda en el diario "El Día" y en los periódicosnacionales de mayor penetración en el partido, importa unajustificación suficiente de la voluntad de los gobernantespara descartar el trato discriminatorio aludido en lademanda, aparte de que contiene sustento bastante paraconsiderar que no se presenta en el sub examine unaafectación siquiera indirecta a las mencionadas garantíasconstitucionales.28) Que la publicidad comercial de los actos degobierno -efectuada discrecionalmente por el municipio- noequivale a una subvención destinada a favorecer orestringir la actividad de la empresa periodística, eincumbía a la recurrente probar que se configuraba talsupuesto (art. 375 del Código Procesal Civil y Comerciallocal) como también que la actitud intervencionista de lademandada había lesionado el derecho del apelante apublicar sus ideas por el diario de su propiedad.29) Que la posición de la comuna encuentra funda-mento en la relativa disponibilidad de medios económicos delos órganos de gobierno municipales que se hallan habilita-dos para elegir la vía que estimen adecuada para difundirsus actos de gobierno con el menor dispendio de sus recursos. La garantía de la libre expresión en los medios deprensa escritos permite teóricamente una innumerableposibilidad-//-
-//- de alternativas de expresión de la propia o ajena opi-nión para quien desee hacer conocer sus ideas por esa vía yno es posible imputar a la comuna platense -al menos en elsub examine- que no pueda lograrse un acceso de todas lasempresas periodísticas a la recepción de publicidad oficial.30) Que, en particular, cabe consignar que las ex-plicaciones dadas en el informe de fs. 89/90 para esclarecerla distribución de la propaganda oficial, ponen de manifiestoque la elección del diario "El Día" obedece a una decisiónpolítica -en el sentido amplio de la expresión- de dis-tribución de fondos que no está basada necesariamente en lacalidad o forma de exposición de los hechos públicos o priva-dos efectuada por la empresa recurrente en el periódico de supropiedad.31) Que debe tenerse también en consideración -paraverificar la eventual afectación de la garantía tutelada porel art. 32- que tampoco ha sido corroborada la modificaciónde un anterior curso de acción de la publicidad estatal en eldiario "Hoy en la Noticia" a raíz del contenido de la líneaeditorial adoptada por la apelante, quien, en realidad, nadaha perdido porque ninguna publicidad proveniente de la comunaposeía con anterioridad.32) Que es cierto que el apropiado uso de distintasvías para difundir los actos y decisiones comunales -pro-paganda en diario local y periódicos distribuidos en el ámbi-to nacional, radios y televisión- participa en grado relevan-te en la estructura formal y material del sistema republica-no, una de cuyas características principales es la publicidadde los actos de gobierno (Fallos: 306:370).-//-
7 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//- 33) Que el examen de las medidas adoptadas en elcaso permite concluir que el derecho de la sociedad a lainformación se encuentra debidamente tutelado al no haberseprobado una irrazonable restricción en la comunicación dela publicidad oficial de los actos de gobierno a losperiodistas de la apelante; que el derecho empresario aejercer una industria lícita no está afectado pues larecepción o no de esa publicidad configura uno de losriesgos atinentes a tal tipo de actividad, sin que tampocoaparezca menguado el derecho individual de expresión -estoes la posibilidad de cualquier persona de emitir supensamiento por la prensa o por otro medio- por el modocomo la Municipalidad de La Plata ha decidido disponer delerario para la publicidad de los actos gubernamentales.34) Que, por consiguiente, el Tribunal estima quela actitud de dicha comuna no configura un acto u omisiónconcreta que perturbe el normal desarrollo del derecho aexpresar libremente las ideas, ya que la designación de unoo varios medios para la difusión de la publicidad oficialimporta una elección que no trasciende el marcodiscrecional de las facultades de las autoridades públicas,más allá de que no se ha demostrado que resulte afectadoalgún derecho específico del recurrente.35) Que, de todos modos, aun poniendo de relievela importancia de la garantía de la libertad de prensa,resulta improcedente considerar que un municipio pueda sercompelido -mediante la cita de esa garantía- a distribuirsin justificación suficiente la publicidad oficial de susdecisiones o actos entre todos los medios que requieran-//-
-//- indiscriminadamente su reproducción.36) Que, en consecuencia, la ponderación entre lasalegaciones formuladas por la apelante destinadas a demostrarla favoritista distribución de fondos públicos y la defensade la comuna platense respecto a la justificación para laasignación de la publicidad oficial permite concluir que laactividad del municipio platense no conculca la garantía dela libertad de prensa ni viola el régimen de la soberanía delpueblo o el principio representativo republicano de gobiernotutelado por los arts. 1 y 33 de la Ley Fundamental.37) Que resulta igualmente infundada la posición dela apelante de requerir -en defecto de tales recursos fi-nancieros- la edición de la publicidad a prorrata entre losdiversos órganos periodísticos (conf. art. 674 del CódigoCivil), pues tal criterio no tiene en cuenta el grado dedifusión de cada medio y podría producir hasta una peordistribución del caudal informativo entre los lectores de losdiversos medios, que de admitirse esa hipótesis, se hallaríanforzados a comprar todos los diarios de ese ámbito municipalpara acceder a un conocimiento fehaciente e íntegro de losactos y decisiones gubernamentales.38) Que es cierto que los arts. 14 y 32 de la CartaMagna imponen erradicar todo tipo de medidas que restrinjanel libre ejercicio de la libertad de expresión en el foropúblico de expresión de las ideas, a punto tal que el Tri-bunal ha tenido en cuenta la importancia que los medios decomunicación social tienen en la sociedad contemporánea y lasituación estratégica que se reconoce a la prensa escritadentro del sistema constitucional argentino (Fallos: 315:-//-
8 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//- 1492).39) Que tal situación estratégica en que se hallala libertad de prensa tiene por objetivo transformarla enun acicate para la expresión y diversificación de laactividad periodística. La prensa actúa con mayorlegitimidad cuando menos dependiente sea de los interesesdel gobierno, de modo que no es posible asimilar -sinjustificación suficiente- el derecho especialmenteprotegido a la libre expresión de las ideas con el accesoirrestricto a una información gubernamental retribuida.40) Que tal pretendida equiparación restringe laindependencia de la profesión periodística, pues la reduci-ría al estado de una profesión con riesgos comercialesrelativamente menores al resto de las otras actividadesprivadas. La independencia de la prensa trae agregadaresponsabilidades de diversa índole y estimar que el art.32 de la Constitución Nacional y el art. 13 de laConvención Americana sobre Derechos Humanos consagran elderecho invocado de manera indiscriminada, importa unaconfusión improcedente sobre el alcance de la libertad deprensa con el aseguramiento de un ingreso financiero queentra en los riesgos propios de la actividad del empresarioperiodístico.41) Que no escapa al Tribunal que la posibilidadde disponer de ingentes recursos financieros permite aciertos grupos expresarse en un ámbito más amplio y conmayores facilidades que otros órganos que no alcanzan aobtener, por cualesquiera razones, ingresos semejantes. Sinembargo, la decisión requerida por el apelante escapa de laletra y del espíritu de la citada norma constitucional, quesólo implica-//-
-//- un ámbito de abstención de la interferencia gubernamen-tal del cual sólo es posible salir cuando se advierte directao indirectamente afectado el derecho a expresar las ideas porla prensa.42) Que la pretensión de la actora dirigida a lo-grar el dictado de una sentencia que consagre e imponga unaentrada a su favor por publicidad oficial proveniente de lacomuna de La Plata, se había fundado también -y no exhausti-vamente- en el derecho a ser tratado en términos iguales aldiario "El Día" en el mencionado decreto municipal.43) Que la mera enunciación por parte de la actorade dicho acto de gobierno no resulta suficiente, por sí sola,para concluir que la clasificación efectuada por la comuna -que fue basada en la eficacia y en el adecuado uso de losrecursos públicos- sea inconstitucional por haberse violadocon aquel decreto el principio de igualdad ante la leytutelado por el art. 16 de la Carta Magna.44) Que no obsta a lo expresado el hecho de que lasautoridades del municipio hayan efectuado una discriminaciónsustentada en las facultades otorgadas para la comunicaciónde licitaciones por la ley orgánica de las municipalidades yen razones de eficacia de gastos de los fondos públicos. Loque se trata de elucidar es si esta selección aparecemanifiestamente injusta, irrazonable o agraviante para laactora respecto del derecho a ser tratada igualitariamentecon otros medios periodísticos.45) Que, a partir de ese criterio distintivo, elTribunal entiende improcedente el reproche de la recurrente,porque la selección de la comuna platense no se ha basado en-//-
9 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//- que el diario "Hoy en la Noticia" sea menos digno deestima que el otro medio periodístico, sino en el criterioopinable de que los fondos públicos serán mejor servidos ypodrán ser más eficazmente utilizados a través de la víaelegida.46) Que las reglas que surgen de la Declaraciónde Chapultepec -según las cuales la publicidad estatal nopuede ser utilizada para premiar o castigar a medios operiodistas- no resultan eficaces para modificar elcriterio expresado, ya que la negativa del intendente de laciudad de La Plata a adquirir un espacio publicitario en eldiario de la actora se ha fundado de manera opinable en elinforme de fs. 89/90, de modo que no resulta posibleconsiderar -con la mera alegación formulada en la demanda yen los escritos posteriores- que haya existido resoluciónde sancionar a la demandante por razón alguna por parte deaquella autoridad.47) Que no resultan argumento suficiente para po-ner de resalto discriminación alguna las imputaciones de uneventual favoritismo para otro medio o como factor paraevitar la corrupción, toda vez que la decisiónpolíticamente válida de escoger un medio para la difusiónde la labor gubernamental aparece -por ese exclusivomotivo- como un acto que da fundamento apropiado y esineficaz para poner de manifiesto un agravio a la garantíaconstitucional en examen.48) Que, por consiguiente, resulta improcedentesustentar la acción de amparo en la ley 23.592 -que vedatodo acto discriminatorio que menoscabe el pleno ejerciciosobre bases igualitarias de los derechos reconocidos en laConstitución Nacional- pues no se ha presentado en el caso-//-
-//- el presupuesto de hecho para la aplicación de dicha nor-ma al no haberse demostrado la existencia de una arbitrariaactividad del intendente de la ciudad de La Plata en la dis-tribución de la publicidad oficial.49) Que, en tales condiciones, no se advierte quela actividad desarrollada por el demandado cause agravio alas garantías constitucionales invocadas o que importe un ac-to de discriminación arbitrario -en los términos de la ley23.592- que justifique la intervención de la Corte en defensadel principio de igualdad ante la ley.Por ello, se hace lugar a la queja, se declara admisibleel recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada.Con costas. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y,oportunamente, devuélvanse los autos. JULIO S. NAZARENO -CARLOS S. FAYT (en disidencia) - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO-ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia) - ANTONIO BOGGIANO- GUILLERMO A. F. LOPEZ - GUSTAVO A. BOSSERT (en disidencia)- ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.ES COPIADISI-//-
10 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//-DENCIA DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOSS.FAYT, DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Y DON GUSTAVO A.BOSSERTConsiderando:1°) Que contra la sentencia de la Suprema Cortede Justicia de la Provincia de Buenos Aires que confirmó lade la instancia anterior que rechazó la demanda promovidapor Emisiones Platenses S.A. contra la Municipalidad de LaPlata, por la que cuestionaba la distribución de losespacios de publicidad oficial efectuados por ésta entrelos diarios locales, aquélla interpuso el recursoextraordinario cuya denegación dio origen a la presentequeja.2°) Que para hacerlo consideró que no existíaacto u omisión de la demandada que lesionara o amenazaracon ilegalidad o arbitrariedad manifiesta algún derecho ogarantía tutelado por la Constitución Nacional sino que,por el contrario, la actuación de la comuna se ajustaba alo dispuesto por los arts. 142, 153, 156 inc. 4° y 165 deldecreto-ley 6769, orgánico de las municipalidades.3°) Que, surge de las constancias de la causa,que la empresa periodística "Emisiones Platenses S.A.",editora del diario "Hoy en la noticia" inició acción deamparo a fin de que se impusiese al demandado "el deber decontratar publicidad oficial en el Diario que edita laempresa accionante, en condiciones razonablementeequitativas y similares a las que se consignan en elDecreto N° 578 del 09/06/94 (Exped. N° 4061-125.206) bajoapercibimiento de que, en caso de no proceder de talsuerte, el Tribunal determinará prudentemente la proporcióny condiciones".-//-
-//- 4°) Que, según relató, un grupo de ciudadanos pla-tenses, con la intención de generar un órgano periodísticoindependiente que reflejara la pluralidad de opiniones e in-tereses sectoriales, decidió editar el diario mencionado. Unade las primeras gestiones que realizó, fue la de requerir lapublicidad oficial emanada de la municipalidad local. Sinembargo, no la obtuvo pues aquélla -afirma- es derivada ex-clusivamente al diario "El Día" e inútiles resultaron todoslos reclamos posteriores, incluido el efectuado por la Aso-ciación de Entidades Periodísticas Argentinas (A.D.E.P.A.).5°) Que este proceder -a su juicio- es claramentediscriminatorio. Los fondos estatales destinados a la publi-cidad no pueden ser manejados con absoluta discrecionalidad,derivándolos hacia un solo diario en desmedro del único otroórgano periodístico existente en la ciudad. Lo que correspon-de -continúa- es que "la publicidad oficial llegue, en cadajurisdicción, a los distintos medios locales, de un modo ra-cional y equitativo, de suerte tal que ningún medio ni ningúnlector sean injustamente discriminados".6°) Que, por su parte, el municipio adujo que "noexiste normativa alguna que establezca criterios de seleccióny proporcionalidad, en cuanto al otorgamiento de lapublicidad de los actos". Por ello -señaló- la ha orientado"a través de los medios de mayor penetración en el Partido,de forma tal de difundir nuestro quehacer municipal e infor-mar a la mayor cantidad de vecinos" y, en este sentido, "estaMunicipalidad al publicitar sus actos de gobierno a través delos medios elegidos como El Día, Clarín, Página 12, La Nacióny Diario Popular" consideró especialmente la "in-//-
11 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//-discutida inserción social" de dichos periódicos. Yconcluyó: "pretender que por medio de la publicaciónoficial tenga que llegarse a todos y cada uno de loshabitantes del partido, mediante la publicación en todos ycada uno de los medios existentes, podría resultar enextremo dificultoso tanto material como económicamente,además de afectar la libertad contractual del Municipio".7°) Que el recurso extraordinario resultaprocedente toda vez que en autos se encuentran en tela dejuicio las garantías que la Constitución Nacional otorga ala libertad de prensa y la aplicación de tratadosinternacionales de los cuales la Nación es parte -que, porsus objetivos y contenidos- constituyen cuestión federal(art. 14, inc. 3°, de la ley 48). Por el contrario, no loes, en cuanto sus agravios se dirigen a cuestionar la formaen que se dispuso la medida para mejor proveer, pues no seadvierten razones de mérito suficiente para revisar un temade índole procesal, resuelto por el tribunal de la causacon argumentos que, más allá de su acierto o error, bastanpara excluir la tacha de arbitrariedad invocada.8°) Que se encuentra fuera de discusión que en laciudad de La Plata se editan solamente dos periódicos, "ElDía" y "Hoy en la noticia"; que la publicidad de la comunase adjudica sólo al primero; que el procedimiento escogidopara la contratación es la compra directa -modalidad a laque autoriza el art. 156 inc. 4° de la ley orgánica de lasmunicipalidades local- y, por último, que la actora realizógestiones de distinta índole para obtener parte de aquellapublicidad, sin alcanzar resultado favorable.-//-
-//- 9°) Que así planteados los hechos esta Corte estállamada a decidir si el comportamiento de la Municipalidad deLa Plata es consistente con la libertad que proclama el art.14 de la Ley Fundamental. En este sentido, ha dicho esteTribunal que "entre las libertades que la Constitución Na-cional consagra, la de prensa es una de las que poseen mayorentidad, al extremo de que sin su debido resguardo existiríatan sólo una democracia desmedrada o puramente nominal. In-cluso no sería aventurado afirmar que, aun cuando el art. 14enuncie derechos meramente individuales, está claro que laConstitución al legislar sobre la libertad de prensa, protegefundamentalmente su propia esencia democrática contra todaposible desviación tiránica" (Fallos: 248:291, considerando25); que "esta Corte participa del criterio admitido por elderecho norteamericano, con arreglo al cual la libertadconstitucional de prensa tiene sentido más amplio que la meraexclusión de la censura previa en los términos del art. 14.Basta para ello referirse a lo establecido con amplitud enlos arts. 32 y 33 de la Constitución Nacional y a una ra-zonable interpretación del propio art. 14" (Fallos: 257:308,considerando 8°) y que la protección constitucional "debe im-poner un manejo especialmente cuidadoso de las normas y cir-cunstancias relevantes para impedir la obstrucción o entorpe-cimiento de la prensa libre y sus funciones esenciales" (Fa-llos: 257:308, cit., considerando 10 y 308:789, voto de lamayoría, considerando 9°, primera parte).10) Que la concepción clásica de la libertad deprensa reprodujo los caracteres generales de la libertad dela época liberal y, como ellas, es negativa; la abstención-//-
12 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//- gubernamental, por su sola virtud, garantiza aquélla.Seguramente, esta concepción no se halla perimida; pero,aunque válida para los tiempos de la presse à bras, deldiario caro y de los lectores bastante poco numerosos, seadapta mal a la prensa contemporánea. Ello es el productode una evolución que ha modificado las nociones de lalibertad (Georges Burdeau, Les libertés publiques, 12va.ed., París, 1961, pág. 206).11) Que las profundas transformaciones producidascomo consecuencia del tránsito de la sociedad tradicional,de tipo rural y agrícola, a la sociedad industrial, de tipourbano, y los avances de la ciencia y de la técnica y elconsecuente proceso de masificación, influyeron en los do-minios de la prensa toda vez que las nuevas formas decomercialización e industrialización afectaron el ejerciciode publicar, la iniciativa y la libre competencia, hastaentonces concebidas en términos estrictamente individuales(Fallos: 306:1892, considerando 7°).Estas mutaciones ocurridas en lo que va delpresente siglo, han dado a la prensa una fisonomía encierto modo insospechada en la centuria pasada. Los mediosmateriales y técnicos, las redes de información, laampliación de la tirada, la difusión nacional y hastainternacional de algunos medios, la publicidad ypropaganda, etc., han insertado a la prensa en el tejido delas complejas relaciones económicas en el que se encuentranlas empresas contemporáneas. "La prensa ha seguido elmovimiento que, de la empresa artesanal, ha desembocado enla sociedad capitalista" (Georges Burdeau, op. cit., pág.206).-//-
-//- 12) Que es clara entonces la importancia que cabeasignar a la estructura económica de la información, ya quela capacidad financiera se corresponde con el grado de inde-pendencia y eficacia de la prensa. Cuando la empresa perio-dística dispone de recursos financieros y técnicos puede cum-plir sin condicionamientos externos los servicios de informa-ción y de crónica. Cuando no es así por reducción del númerode lectores, disminución de la publicidad privada y reduccióno falta de avisos oficiales y el incremento de los gastosfijos, la inseguridad económica afecta a la actividadperiodística, la que debe optar por mantener su integridad eindependencia en condiciones agónicas o someterse al condi-cionamiento directo o indirecto de los que tienen recursoseconómicos o ejercen el gobierno.13) Que una de las referidas circunstancias seplantea en el caso pues la actora le imputa a la demandadaprivarla de la publicidad oficial que -como se señaló- sóloencauza en favor del otro diario local; proceder que éstajustifica en la inexistencia de normas que establezcan cri-terios de selección y proporcionalidad en la materia.14) Que, sobre el punto, resulta útil recordar queel derecho francés muestra una temprana preocupación por re-glar los aspectos más importantes de la cuestión. Entregada,en un principio, a la voluntad discrecional del prefecto ladeterminación de los periódicos en que debían formularse losanuncios (ley del 2 de junio de 1841 y decreto del 17 defebrero de 1852), el legislador reaccionó contra este crite-rio al sancionar la ley del 4 de enero de 1955 que imponecriterios objetivos para la designación de los diarios auto-//-
13 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//-rizados para aquellos fines.Con este propósito, los sujeta a un procedimientode habilitación para el cual se exige satisfacer una seriede requisitos: a) que el diario se encuentre inscripto enla comisión paritaria de publicaciones; b) que justifiqueuna venta efectiva; c) que haya aparecido al menos seismeses antes y una vez por semana; d) que sea publicado enel departamento y e) que justifique una difusión quealcance el mínimo fijado por la reglamentación. Ha sidopues bien clara -como se ha señalado- la voluntad dellegislador de suprimir el poder discrecional de aquelfuncionario, "a fin de que no sea únicamente designado eldiario amigo de la prefectura, en tanto que el diario de laoposición es privado de este sustento (manne)" (Henri Blin,Albert Chavanne, Roland Drago y Jean Boinet, Droit de lapresse, Librairie de la Cour de Cassation, Paris, 1993,fasc. 561).15) Que similar filosofía inspira a la "Declara-ción Hemisférica sobre Libertad de Expresión" dada en laciudad de Chapultepec el 11 de marzo de 1994. Tras afirmarque "no hay personas ni sociedades libres sin libertad deexpresión y de prensa", que "las autoridades deben estarlegalmente obligadas a poner a disposición de losciudadanos, en forma oportuna y equitativa, la informacióngenerada por el sector público" y que "la censura previa,las restricciones a la circulación de los medios o a ladivulgación de sus mensajes, la imposición arbitraria deinformación, la creación de obstáculos al libre flujoinformativo y las limitaciones al libre ejercicio ymovilización de los periodistas, se oponen directamente ala libertad de prensa", proclama un principio-//-
-//- de singular gravitación para el caso: "la concesión osupresión de publicidad estatal, no deben aplicarse para pre-miar o castigar a medios o periodistas".16) Que, también, persigue análoga finalidad laConvención Americana sobre Derechos Humanos -que, según dis-pone el art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional, debeentenderse complementaria de los derechos y garantías consa-grados por ésta en su primera parte, entre otros, claro está,la libertad de prensa- que en su art. 13, inc. 3°, alestablecer que "no se puede restringir el derecho de expre-sión por vías o medios indirectos, tales como el abuso decontroles oficiales o particulares de papel para periódicos,de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usa-dos en la difusión de información o por cualesquiera otrosmedios encaminados a impedir la comunicación y la circulaciónde ideas y opiniones".17) Que lo expuesto coloca al descubierto la rele-vancia que cabe asignar a la publicidad oficial en la vida dela prensa, las condiciones a las que debe sujetarse sudifusión entre los distintos medios y los usos desviados aque puede dar lugar su distribución. En rigor, no son sinoaspectos de un problema más amplio y que históricamente hasido considerado uno de los peligros más amenazantes de lalibertad de prensa: su estrangulación financiera (JeanMorange, Les libertés publiques, Paris, P.U.F., 1979, cap.II, 2, 4).18) Que es un hecho notorio que los diarios, parapoder hacer frente a los gastos que demanda su edición, acu-den a la publicidad. Para la mayoría, ésta representa una-//-
14 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//- parte importante de sus recursos pero, habiéndose con-vertido en su fuente de subsistencia, ha generado unasituación poco favorable a la independencia de losredactores (Jean Rivero, L'Opinion publique, Paris, P.U.F.,1957,pág. 116). Si esto es así con relación a la publicidadproveniente del sector privado, sujeta a las reglas dellibre mercado, la cuestión no es menos crítica cuando aqué-lla procede del ámbito estatal y está ligada a ladiscreción de un solo órgano.19) Que, aunque aplicadas a otras circunstancias,interesa destacar -por lo que se dirá- que este Tribunal(véase causa M.442.XXXI. "Morales Solá, Joaquín Miguel s/injurias", fallada el 12 de noviembre de 1996) ha seguidolas pautas sentadas por su par norteamericano en el caso"New York Times vs. Sullivan" (373 U.S. 254). Lasafirmaciones erróneas -dijo- son inevitables en un debatelibre, y éste debe ser protegido si la libertad deexpresión ha de tener el espacio que ella necesita parasobrevivir. La importancia de esta doctrina se funda en lanecesidad de evitar la autocensura y, de este modo, nodesalentar el vigor dela crítica o limitar la variedad deldebate público.20) Que el caso en examen se vincula también conla necesidad de preservar el discurso de toda cortapisa. Siel otorgamiento de la propaganda oficial es un arbitriodiscrecional de la autoridad competente, que se concede oretira a modo de recompensa o de castigo; si ello gravitasobre la fuente preferente de financiamiento del medio, noes aventurado sostener que unos serán proclives a endulzarsus críticas al gobierno de turno para mantener la que les-//-
-//- fue asignada y otros, para alcanzarla. Esto, claro está,no es consistente con la amplia protección de que goza lalibertad de prensa en nuestro ordenamiento que no admite uncondicionamiento de esta especie.21) Que, por otra parte, mal puede afirmarse que elsilencio del legislador, en punto a establecer pautas para laelección de los periódicos destinatarios de la propagandaoficial, derive en una suerte de facultad ilimitada delmunicipio. Frente a la existencia de dos diarios de cir-culación en la ciudad, la demandada no ha podido entregarlaexclusivamente a uno de ellos invocando un supuesto principiode eficacia. La preferencia de la comuna -llamada a tenerdecisiva influencia en un mercado bipartito- le imponíaacreditar la existencia de motivos suficientes que la justi-ficasen. Y no lo es, la mayor o menor tirada de la publica-ción pues -superado cierto umbral, que puede tenerse por sa-tisfecho en el caso en que el diario "Hoy en la noticia" haacreditado una venta que oscila entre los 9600 y 10.500 ejem-plares diarios (fs. 63/65)- este aspecto cuantitativo es sólorelevante, en todo caso, para justificar la entrega de unvolumen mayor de publicidad a un medio, pero nunca para ex-cluir absolutamente al otro.22) Que, así planteado, este marco jurisprudencialenerva el argumento de la demandada en cuanto sostiene que,condenarla a distribuir la publicidad afectaría, irremedia-blemente, su libertad contractual. En efecto, si -como seexpuso- los poderes tributarios sean nacionales, provincialeso municipales cuando recaen, directa o indirectamente, sobrelas empresas periodísticas encuentran una fuerte limi-//-
15 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//-tación a fin de preservar de toda amenaza la actividadque desarrollan, tratándose de la libertad de contratarresulta exigible pareja restricción a fin de procurar que,no ya la percepción sino la distribución de fondos queintegran el erario público, se empleen de modo compatiblecon la libertad de prensa.23) Que no empece la solución del caso que laactora haya fundado su apelación más en la violación a losarts. 14 y 32 de la Constitución Nacional que en el 16 o,que no haya acreditado, debidamente, que la demandada alobrar como lo hace obedezca a algún propósito persecutorio.En primer lugar porque no es técnicamente necesario acudirni invocar aquel último en tanto que todo caso de libertadde prensa posee un contenido de igualdad propio (Rodney A.Smolla, Free speech in an open society, New York, AlfredA.Knopf, 1992, pág. 233) o, lo que es igual, los reclamosfundados en la libertad de prensa se encuentran claramenteentrelazados con los intereses tutelados por la garantía dela igualdad y autorizan, por tanto, su análisis desde laperspectiva de aquélla ("Arkansas Writers'Project, Inc.",481 U.S. 221, pág. 227, nota 3). En segundo lugar, laintención ilícita no es condición sine qua non para que seconfigure una violación a la libertad de prensa ("ArkansasWriters'Project, Inc.", cit., pág. 228). De este modo, esirrelevante que el municipio haya actuado o no con ánimo dediscriminar al matutino de autos en razón de sus ideas yque éste haya probado o no tal intención, pues, a losefectos de brindar la protección que deriva de los arts. 14y 32 de la Constitución Nacional, es suficiente con queresulte un tra--//-
-//-tamiento desparejo y que éste no se encuentre debidamentejustificado, tal como se verifica en la especie.24) Que resta añadir que la moderna práctica cons-titucional ha advertido que los perjuicios y atentados a lalibertad de prensa hallan orígenes diversos. Pueden despren-derse no sólo de violaciones groseras al derecho de expresarlas ideas por ese medio, sino también de perturbaciones másdelicadas pero no menos efectivas, como la manipulación delas materias primas para las publicaciones, la limitación delacceso a las fuentes de información, la creación de mono-polios estatales o privados en el área, el acorralamiento im-positivo o, en fin, mediante el manejo discrecional en la en-trega de la publicidad oficial. Cada una de éstas minan lasbases sobre las que asienta la prensa, que sigue siendo con-dición necesaria para un gobierno libre y el medio de infor-mación más apto y eficiente para orientar y aun formar unaopinión pública vigorosa, atenta a la actividad del gobiernoy que actúa, en la práctica, como un medio de contralor delas instituciones y sus hombres y rinde un servicio de ines-timable valor afianzando la salud del sistema y las institu-ciones republicanas.25) Que no admite controversia, entonces, que aqué-lla debe ser preservada, con igual energía, de una y otraclase de atentados, pues es también claro que el Estado nopuede lograr indirectamente aquello que le está vedado hacerdirectamente. En consecuencia, la negativa de la Municipali-dad de La Plata a otorgar al diario "Hoy en la noticia" de lamisma ciudad publicidad oficial, conculca la libertad deprensa amparada por los arts. 14 y 32 de la Constitución Na-//-
16 E. 28. XXXII.RECURSO DE HECHOEmisiones Platenses S.A. s/ acciónde amparo.-//-cional, motivo por el cual corresponde ordenarle quecese en aquélla y que, las futuras publicaciones, seanadjudicadas con un criterio compatible con las razonesantes expuestas, sin perjuicio del ulterior controljudicial a que dicha decisión pudiera dar lugar.Por ello, se hace lugar a la queja, se declara admisi-ble el recurso extraordinario, se revoca la sentencia y sehace lugar a la demanda, con el alcance que surge delúltimo considerando (art. 16, segunda parte, de la ley 48).Agréguese la queja al principal. Costas por su orden enatención a la naturaleza de la cuestión planteada (art. 68,segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de laNación). Notifíquese y, oportunamente, remítase. CARLOS S.FAYT- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI-GUSTAVO A. BOSSERT.ES COPIA
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